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四川德陽探索“政府統(tǒng)籌＋市場運作＋多方參與”模式
“城市合伙人”點燃老舊片區(qū)“煙火氣”
◎ 陳麗霏
● “城市合伙人”模式推動政府從主導者轉向搭臺者，驅動方式從單一土地財政邁向“優(yōu)質存量資產+多元社會資本”，吸引經營主體、社會力量、專業(yè)人才共同參與，結成“利益共享、風險共擔”的伙伴關系 ● 作為省級城市更新創(chuàng)新模式試點城市，德陽選定金鑫、八角德鋼、東電高鐵三大片區(qū)為試點，計劃于今年底打造3個典型片區(qū)樣板。目前，三大片區(qū)累計騰退空間120公頃，減少建筑規(guī)模56萬平方米，房票安置1236戶 近日，走進四川省德陽經開區(qū)原金鑫股份老廠區(qū)，高大的梧桐掩映著紅磚廠房，車間內機器運轉聲早已遠去，車間外修繕施工聲卻不斷傳進耳朵——這座老廠正經歷一場脫胎換骨的改造，即將以文創(chuàng)、商業(yè)與社區(qū)服務相融的嶄新姿態(tài)，重新融入城市煙火日常。 與傳統(tǒng)城市更新不同，該項目的推動，并非像以往一樣由政府“大包大攬”，而是來自一個由省市區(qū)三級國企攜手組成的特殊團隊——“城市合伙人”。2025年12月，德陽因“政府統(tǒng)籌+市場運作+多方參與”的“城市合伙人”模式，被確定為省級城市更新創(chuàng)新模式試點城市。這場探索，指向一場城市發(fā)展的深層次變革。 / 破局 / 算“動態(tài)”全域價值“大賬” 廠包城、城包廠、廠城混雜——這是許多老德陽人記憶中的城市剪影。德陽老舊片區(qū)長期面臨居住擁擠、公共空間匱乏、土地利用低效、產業(yè)功能混雜等“城市病”。 比“病況”更棘手的，是“藥方”失靈。“過去算的是‘小賬’?！钡玛柺凶》亢统青l(xiāng)建設局相關負責人介紹，以前，政府盯著地塊搞平衡，靠土地財政覆蓋拆遷建設成本；企業(yè)干完活就走人，后續(xù)運營無人問津。這種模式下，政府背負巨大財政壓力和隱性債務風險，更陷入“政府主導、群眾等待、企業(yè)觀望”的僵局。協(xié)調統(tǒng)籌難、資金閉環(huán)難、持續(xù)運營難，成為橫亙在城市更新路上的“三座大山”。 面對困局，德陽意識到，必須跳出“靜態(tài)”的土地財政，轉向算“動態(tài)”的全域價值“大賬”。這筆“大賬”，著眼于片區(qū)全生命周期的綜合價值提升，關乎產業(yè)、人口、環(huán)境、文化的可持續(xù)發(fā)展。 2025年，德陽開始推行“城市合伙人”模式。德陽市住房和城鄉(xiāng)建設局相關負責人介紹，該模式推動政府從主導者轉向搭臺者，驅動方式從單一土地財政邁向“優(yōu)質存量資產+多元社會資本”，吸引經營主體、社會力量、專業(yè)人才共同參與，結成“利益共享、風險共擔”的伙伴關系。“簡單來說就是城市建設不再只是政府的事，而是政府牽頭，企業(yè)出錢出力，大家一同參與?！?/FONT> 例如，德陽金鑫片區(qū)就是由省市區(qū)三級國企合作開發(fā)，華西集團、德陽發(fā)展集團、經開投資集團聯(lián)合作為城市運營商，按45%、35%、20%出資比例，組建公司實施片區(qū)城市更新。 目前，德陽已選定金鑫、八角德鋼、東電高鐵三大片區(qū)為試點，計劃于今年底打造3個典型片區(qū)樣板。 / 重構 / 空間品質增優(yōu) 激活內生動力 走進金鑫片區(qū)5號樓，施工人員正對車間梯形柱進行加固作業(yè)。墻上“大干快上，支援三線”的標語依稀可辨，斑駁的字跡與嶄新的腳手架形成奇妙的時空對話。 “‘修舊如舊’比新建更難。”現(xiàn)場管理人員陳方建指著墻面說，為保留風貌，他們要用原磚修復外墻砌體，木屋架替換后采用仿木紋漆修飾，“讓老設備‘站’在原地講故事。” 老廠房“新生”之外，更大的棋局在整個片區(qū)鋪開。 不遠處，華西集團的傳統(tǒng)工廠已整體外遷至專業(yè)基地，原地塊迎來中海信投資創(chuàng)新產業(yè)城。這不是簡單的“退二進三”（退出第二產業(yè)，發(fā)展第三產業(yè)），而是通過產業(yè)飛地策略實現(xiàn)“退二優(yōu)二”。數據顯示，金鑫片區(qū)已拆除低效建筑36萬平方米，釋放綠地38.6畝。騰出的空間里，兩座舊廠房正轉型為社區(qū)服務空間，幼兒園、托育點、養(yǎng)老服務站同步配建，5公里慢行系統(tǒng)將串聯(lián)起10個口袋公園。 目光轉向城北，東電高鐵片區(qū)同樣在“做減法”，通過房票安置有序引導人口疏解，拆除低效建筑18.3萬平方米，釋放綠地52.9畝、道路15.1畝。騰出空間的同時“做加法”，新增公共服務設施4.5萬平方米，街頭綠地嵌入兒童活動、文體休閑功能，地下管網更新5.5公里以上。 為何能同時進行“加減法”？答案藏在德陽對城市更新的深層思考中。針對中心城區(qū)廠包城、城包廠、廠城混雜的歷史遺留問題，德陽堅持“城市設計+控規(guī)修編+片區(qū)更新”與城市合伙人“策、投、建、運”相協(xié)調，打出“產業(yè)飛地+容積率轉移平衡+拆遷房票安置”等“組合拳”，在建筑總量嚴控下實現(xiàn)空間品質增優(yōu)。金鑫、八角德鋼、東電高鐵三大片區(qū)累計騰退空間120公頃，減少建筑規(guī)模56萬平方米，房票安置1236戶。 “這場變革帶來了‘四個轉變’?！钡玛柺凶》亢统青l(xiāng)建設局相關負責人介紹，政府角色從“全能運動員”回歸“規(guī)則制定者、項目監(jiān)管員、平臺搭建者”；開發(fā)主體從“政府融資平臺”升級為“片區(qū)全生命周期綜合運營服務商”；參與邏輯從“零和博弈”轉變?yōu)椤袄婀餐w”；算賬方式從“靜態(tài)”土地財政轉向“動態(tài)”全域價值?！霸凇鞘泻匣锶恕Ｊ较?，政府、企業(yè)、金融、公眾協(xié)同參與，全過程、全周期、全方位推動城市有機更新，實現(xiàn)政企權責明晰、輕重資產分離、風險隔離和商業(yè)閉環(huán)。每一方都在‘片區(qū)統(tǒng)籌’平臺上找到自己的位置，凝聚起城市更新的攻堅合力?！?/FONT> / 共贏 / 風險與收益高度綁定 不久的將來，八角德鋼片區(qū)將崛起一座5.13萬平方米的綜合性娛樂中心——“嗨港”。目前，項目已吸引超30家頭部品牌企業(yè)入駐，預計年客流量達200萬人次。 外人看到的是熱鬧，項目參與方看到的則是另一筆賬——運營回報與項目總投資及長期貸款利率緊密掛鉤，分階段考核、收益分配方案環(huán)環(huán)相扣?！帮L險收益高度綁定，社會資本才有真正的創(chuàng)新活力。”該項目相關負責人說。 視線轉向城北，東電高鐵片區(qū)又是另一番景象。德陽站綜合交通樞紐工地機器轟鳴，市域鐵路S11線正加緊施工。依托“雙站”驅動，這里正構建文德湖中軸+旌湖兩岸的“T”形發(fā)展區(qū)域。 “將來下了高鐵就是商業(yè)中心?！表椖空拱迩埃F(xiàn)場工作人員指著規(guī)劃圖介紹，5000平方米“文德心光嶼”下沉式商業(yè)街已啟動招商，特色餐飲、文創(chuàng)集市將嵌入交通動線；10.2萬平方米文德湖商業(yè)廣場“破土而出”，商業(yè)中心、高端酒店、寫字樓集群將吸引區(qū)域總部和品牌首店落位。 從德鋼到東電，從“嗨港”的娛樂綜合體到樞紐站前的商業(yè)集群，工業(yè)遺址上生長出文旅商業(yè)，交通樞紐中孵化出城市新中心，德陽正在搭建一個可持續(xù)的“造血”模型：土地出讓、廠房租賃、產業(yè)服務、股權投資的多元收益，匯聚成“土地收益+資產運營”雙支柱，反哺前期拆遷與基建成本。
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